EU lidstaten zijn in de eerste plaats natiestaten
'A government bureau is the nearest thing to eternal life we'll ever see on this earth' - Ronald Reagan in 1964
Bij publieke optredens legde ik vaak eerst uit wat de Europese Unie is. Dan had ik het Verdrag bij me, een stevig boek van opmerkelijke omvang, en dat hield ik dan omhoog. “One book to rule them all”. Afhankelijk van de leeftijd van de toehoorders werd het grapje begrepen of niet. In dit verdrag staat wat we moeten en wat we niet meer mogen, vatte ik het dan samen. En er zijn lidstaten, ondertekenaars van dat verdrag, die dat accepteren.
De echte entiteiten zijn echter die lidstaten, waar alles gevestigd is en waar de afspraken neerslaan, die naast lidstaat toch in de eerste plaats natiestaten zijn, leden van de VN, omgevingen waar mensen hebben geleefd en zijn gestorven en hun sporen hebben nagelaten. Dat is mijn manier om naar de situatie van de EU te kijken.
Voor de meeste mensen in Brussel is dat een merkwaardige blik. Zij zien de Europese Unie als veel meer dan de cumulatie van een aantal verdragen, zoals de Verdragen van Rome (1957), Maastricht (1993) en Lissabon (2009). Zij zien deze verdragen niet alleen als de juridische en institutionele basis, waarin doelen, bevoegdheden en structuren zijn vastgelegd maar zij zien ook de secundaire wetgeving, de rechtspraak, en de acties van alle EU-instellingen, agentschappen en lidstaten.
Door op deze manier de lidstaten als onderdeel van de EU te zien krijg je een ander beeld, een bepaalde onvermijdelijkheid van de geplande toekomst. Ik zie zelden nog bezoekers, lobbyisten, ondernemers, studenten of onderzoekers die de onvermijdelijkheid van de EU als allesbepalende factor in ons leven nog als optioneel zien.
Dat de Europese Unie, voortkomend uit de toverspreuk van de Verdragen, toch ook een eigen leven leidt, blijkt uit de zich immer uitbreidende organisatie, die niet direct op de verdragen zijn gebaseerd maar wel de de onsterfelijkheid vastleggen.
Er zijn zeven hoofdinstellingen vastgelegd in de oprichtingsverdragen: Europese Commissie, Europees Parlement, Raad van de EU, Hof van Justitie, Europese Centrale Bank, Europese Rekenkamer en Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken. Deze verdragen leggen de basisstructuur en de bevoegdheden vast. Echter, andere lichamen, zoals de decentrale agentschappen en executive agencies, zijn later opgericht via secundaire wetgeving door de EU-instellingen en niet direct door de verdragen zelf.
Agentschappen?
Agentschappen, en aanverwante instellingen, zijn aparte organisaties voor specifieke beleidsdoelen zoals voedselveiligheid (EFSA) of medicijnregistratie (EMA). Er zijn er een heleboel en het worden er steeds meer. Ik meende dat het antiwitwasagentschap AMLA de laatste nieuwe organsisatie was maar er was mij er toch één ontgaan: de European Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA) is nog nieuwer.
Van een stukje wetgeving naar weer een zelfstandige organisatie, zo gaat dat. Ze worden verspreid over lidstaten, officieel om samenwerking en regionale betrokkenheid te bevorderen maar het is ook een manier om ieder land een financieel belang te geven in de EU en scheve ogen te voorkomen. Immers, de zeven instellingen blijven waar ze zijn en met hun groei, groeit ook het voordeel dat die lidstaten, zoals Luxemburg, hebben.
Wie bedenkt dit en hoe werkt het?
Agentschappen worden bedacht door de Europese Commissie, vaak na overleg met het Europees Parlement en de Raad. Ze worden betaald via de EU-begroting, die dus ook steeds maar groter moet, aangevuld met bijdragen van lidstaten of eigen inkomsten (zoals vergunningkosten). Controle vindt plaats via jaarlijkse audits door de Europese Rekenkamer, terwijl de Commissie en Parlement hun activiteiten en financiën monitoren, met rapportages die openbaar zijn voor transparantie. Dat laatste blijkt in de praktijk betrekkelijk zoals ik verderop beschrijf.
Agentschappen willen wat bereiken en dat kost natuurlijk geld: personeel, kantoorspulletjes, reiskosten. Verder moet een pand gehuurd worden in een lidstaat, dat moet onderhouden en schoongemaakt en er moet uiteraard fatsoenlijk gegeten en gedronken worden in een restaurant. Die agentschappen vallen officieel allemaal onder verantwoordelijkheid van de Europese Commissie en rapporteren daar ook jaarlijks aan.
Het Europees Parlement, bij monde van de Begrotingscontrolecommissie CONT, onderzoekt ieder jaar of de agentschappen netjes voldoen aan hun plicht tot financiële verantwoording en ook de Europese Rekenkamer kijkt nauwlettend mee, waarbij deze laatste altijd een lijvig rapport uitbrengt over de bevindingen. Het blijkt standaard tegelijkertijd boeiend en bedroevend leesvoer. Want waar de Europese Commissie officieel in ieder geval nog een vorm van neutraliteit nastreeft, is dat bij agentschappen, veilig op afstand, nauwelijks nog het geval. Het zijn betaalde politieke instellingen.
Het Europees asielagentschap EUAA bevindt zich in lidstaat Malta te Valletta en “streeft ernaar de asielpraktijken in de hele EU te harmoniseren, in overeenstemming met de EU-verplichtingen”.1 Het moet de lidstaten “ondersteunen bij... het wetgevingspakket inzake asiel, internationale bescherming en opvangvoorzieningen”.
Maar waarom is de EU verantwoordelijk voor ‘bescherming en opvang’ terwijl de lidstaten dit zelf kunnen, zelfs moeten regelen? En waarom ontbreekt dat andere deel van de wetgeving, namelijk uitzetting bij niet toelating en/of illegaal verblijf binnen Europa? Het agentschap heeft zelfs een Fundamental Rights Officer (FRO) in dienst die kriskras heel Europa doorreist om in de gaten te houden of de lidstaten de ‘fundamental rights’ wel voldoende respecteren.2 Opdracht: vaststellen of er wel correcte ‘vulnerability assessments and information provision sessions’ worden gedaan door de lidstaten. In 2024 bezocht hij Nederland.
‘Als de fout is gestopt, is de zaak gesloten’
Over het jaar 2023 gaf de Europese Rekenkamer een goedkeurende verklaring over de financiële gang van zaken bij het asielagentschap, na rode vlaggen in 2017 en 2020 vanwege de huur van gebouwen op Lesbos en in Rome. Het agentschap had tot 2023 ten gevolge daarvan 123.800 euro ‘onregelmatig uitgegeven’.3 Op vragen van het EP werd geantwoord dat “de huurcontracten waren beëindigd en de zaak dus gesloten”. Nou nee, want er was veel geld onterecht uitgegeven en zo werkt het voor gewone mensen toch ook niet? Tot zover de financiële kant.
Er klonk echter een geheel ander geluid over de inhoudelijke gang van zaken bij het EUAA. EUAA werkt nauw samen met de grensbewakingsdienst Frontex en het agentschap voor fundamentele rechten FRA. Dat agentschap geeft geregeld ‘training’ aan personeel van EUAA waarbij “de expertise van FRA wordt gereflecteerd in de producten van EUAA”.
Lees: bij asielaanvragen draait alles om ‘mensenrechten’ en niet om een serieuze afweging van wie eigenlijk recht heeft op asiel en wie niet. Hier ontstaat een soort ongedefinieerde tertiaire wetgeving waarbij agentschappen onderling en zonder toezicht samenspannen om weer tot nieuwe politieke inzichten en opstellingen te komen in plaats van te blijven bij de opdracht die bij oprichting is geformuleerd.
Bij controle van het agentschap door de CONT-commissie van het EP werd een hoorzitting gehouden en schriftelijke vragen gesteld door parlementsleden. Het agentschap weigerde antwoord te geven op de vraag voor welk bedrag externe consultants werden ingehuurd en kwam met een verklaring dat die nodig zouden zijn omdat ‘highly technical knowledge’ niet intern beschikbaar was.
Dat is ergens wel komisch want juist het wel beschikbaar hebben van kennis is een reden voor het hebben van agentschappen. Dat werkt dus ook niet.
Wel waren de kosten voor die externe consultants uiteraard ‘geheel verantwoord’.4 Ook kwam een onderzoeksrapport boven water van OLAF (oktober 2024), het antifraude-bureau van de EU, waaruit bleek dat het asielagentschap onder het vergrootglas lag en er heel wat problemen waren geconstateerd. Tijdens de eerste plenaire stemming in Straatsburg (7 mei 2025) kreeg het agentschap dan ook geen kwijting en werd het rapport van de CONT-commissie afgestemd en terugverwezen.5 Dat kan dus wel.
Erger: toen bleek ook nog eens dat OLAF het bewuste onderzoeksrapport niet ter beschikking had gesteld van de parlementsleden, omdat het management board van EUAA bezwaar had aangetekend tegen openbaarmaking.6 OLAF ging daarin mee en hield het rapport een tijd lang onder de pet.
Grote vraag is: waarom, als parlementsleden toezicht moeten uitoefenen op de EU-agentschappen? Als je de financiële belangen van de belastingbetalers wilt behartigen dan moet je daartoe wel in staat worden gesteld, en is zijn wettelijk taken nu plotseling optioneel? Staan de controle-organen van de EU in dienst van de burger of niet?
Druk, druk, druk, druk
OLAF schreef een aantal belangrijke disciplinaire aanbevelingen voor richting het asielagentschap maar de management board weigerde die uit te voeren. Alleen de uitvoerend directrice werd gevraagd om ‘correctieve acties’ voor te stellen, inclusief tijdlijn. OLAF liet weten grote vraagtekens te zetten bij de wil van de management board om verantwoording af te leggen en te dragen, ‘hetgeen het vertrouwen in het leiderschap van het agentschap ondermijnt’.
Het EP constateerde bij monde van de rapporteur dan ook: “...betreurt ten zeerste de zwakheden bij het managen van belangenconflicten binnen het agentschap, met name... betreffende beslissingen genomen door de executive director”.7
De dame in kwestie had het ‘druk, druk, druk’ en wilde verder niet meewerken aan het onderzoek. De management board vond het ondertussen allemaal wel best, hetgeen leidde tot ‘slechte administratie, serieuze onregelmatigheden, met name inzake aanstelling en selectieprocedures’. Dat laatste verklaart wellicht het ontbreken van die verplichte technische kennis.
De Europese Commissie heeft notabene twee zetels in dat management board, maar greep evenmin in bij de wantoestanden. Waarom de Europese Commissie zo weg mag lopen van de wettelijke taken, ontgaat mij. Ondanks al deze serieuze vraagtekens bij het functioneren van het asielagentschap kwam zeer recent een tweede kwijtingsrapport ter stemming in Straatsburg, op 22 oktober van dit jaar.8 Er werden amendementen ingediend die de zorgen tot uitdrukking brachten maar die werden allemaal weggestemd door een meerderheid van de parlementsleden. De rapporteur, een lid van de Groenen, adviseerde om het agentschap toch maar kwijting te verlenen.
U raadt het al: de meerderheid stemde ermee in.
Onlangs stelde ik nadere vragen aan de Commissie over de evaluatie van agentschappen in het algemeen met als doel de zaak te rationaliseren.9 Eurocommissaris Dombrovskis gaf namelijk op eerdere vragen van mijn kant aan dat eens in de vijf jaar de agentschappen moeten worden gecontroleerd op effectiviteit.10
Dat verraste mij wel een beetje want hoewel die verplichting inderdaad bestaat, leken agentschappen heilig. De verplichte evaluatie omvat ‘effectiviteit, efficiëntie, coherentie, relevantie en EU toegevoegde waarde’. Er lijkt dus zelfs een kleine kans aanwezig dat een agentschap ooit moet worden opgeheven.
Potentieel dan. Voorlopig groeit de onvermijdelijkheid nog steeds.
— Auke Zijlstra is Europarlementariër namens de PVV. Voor NN schrijft hij over het wel en vooral wee in Brussel. Op X is hij te vinden als @EconoomZijlstra. Zijn eerdere Berichten uit Brussel zijn te vinden op deze pagina.
Aan- of aanmelden voor notificaties van separate onderdelen van Nijmans Nieuwsbriefje doet u via uw accountpagina. Normaliter is de commentfunctie alleen open voor paid subscribers. Omdat Auke een volksvertegenwoordiger is, zijn ze onder zijn bijdragen voor allen geopend.
ibid., p. 195
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-10-2025-0169_EN.html, punt 4 (OLAF) motie voor resolutie
ibid., punten 10, 14 en 15 motie van resolutie
Een prima stuk. Fijn dat Auke Zijlstra meer inzicht geeft in de EU